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  想象一下，贫困国家X正在从一场长期战争中恢复过来，努力满足其公民的基本需求。富裕国家Y挺身而出，提出帮助X。这不仅是一种道德上的行为，也是一种明智的政治举措——它有助于稳定该地区，并改善X和Y之间的关系。听起来不错，对吧？但如果富裕国家Y帮助贫困国家X的方式是与世界上最强大的公司合作来“开发”这个饱受战争蹂躏的国家呢？作为回报，公司表面上的慷慨行为，富裕国家Y利用其权力清除公司在贫困国家X开展业务可能遇到的所有障碍。现在，企业能随心所欲地开展业务，在贫困国家X资源丰富的地区获取巨额利润，甚至继续在富裕国家Y会受到批评的做法。不仅如此，贫困国家X仍然努力满足其公民的基本需求——但现在它又背上了对富裕国家Y及其公司的债务负担。现在听起来有点不道德了，不是吗？你可能会开始怀疑，毕竟谁在这场帮助中真正受益了。

  美国对外援助的历史可以追溯到马歇尔计划和第四点计划。1948年通过的马歇尔计划是一项旨在帮助第二次世界大战后重建西欧的对外援助倡议。它为美国私营部门在该地区的投资铺平了道路，消除了贸易壁垒，使欧洲市场对美国商品开放。随后，1949年，哈里·杜鲁门总统提出了一个名为第四点计划的国际发展援助计划。该计划有两个目标：“（1）通过减少贫困和增加发展中国家的生产来为美国创造市场；（2）通过帮助各国在资本主义下繁荣来减少的威胁。”注意，“减少贫困”和“帮助国家”只是实现其他目标的副产品。

  很快，这些计划演变成了一个更大、更持久的实体：美国国际开发署（USAID）。1961年11月3日成立的美国国际开发署成为美国在全球“负责对外经济发展的单一机构”。监督这一转变的约翰·肯尼迪（John F.Kennedy）在向国会发表的讲话中将美国国际开发署的诞生描述为美国的一项义务。

  在美国国际开发署的早期，它专注于通过消除私营企业的障碍来支持贫困国家——但数十年来，美国国际开发署与这些私营企业之间的界限开始模糊。美国国际开发署在最初几十年的策略是在发展中国家建立基础设施，使私营企业和美国式的市场原则能够蒸蒸日上。这在某种程度上预示着放宽贸易法规，为企业来提供贷款担保，为学生提供来美国学习的奖学金，和创建农业发展计划，将发展中国家的市场向大型农业企业开放。这些政策可能惠及了私营部门，尽管公司代表并未热情参加决定或实施这些政策。但从2000年代初开始——跨越了三个、甚至四个不同的政府——私营部门在对外援助中的角色一直增长，现在被视为对外援助的未来。美国国际开发署的作用有时被描述为“催化性”的，有时被描述为“使能者”，而私营企业则是被催化和使能的对象。它现在直接与这一些企业签订合同，设计和执行对外发展计划——这些计划是在美国国际开发署的名义下进行的，得到了美国人民的支持，而这种支持是该名义所代表的。

  私营部门从美国国际开发署的供应商升级为合作伙伴，这一升级得益于2000年代初的两个新设置——全球发展联盟（GDA）和开发信贷管理局（DCA）。全球发展联盟，即GDA，是“美国国际开发署和私营部门合作，共同开发和实施基于市场的解决发展挑战的方法”的伙伴关系。通过这一些全球发展联盟，公司与美国国际开发署合作，共同创建存在于公司利润利益和发展利益的维恩图交集中的计划。在日常用语中，这被称为“双赢”解决方案或“做好事的同时也做得好”。另一方面，开发信贷管理局，即DCA，是美国国际开发署用来向公司可以提供贷款、贷款担保和风险保证的举措——这实际上保护了这一些企业在进入新市场和发展中国家私有化公共基础设施时免受任何财务风险。开发信贷管理局已经从美国国际开发署中移除，成为了一个单独的实体，专门负责向在发展中国家实施项目的私营公司可以提供财政援助。

  多年来，美国国际开发署对私营部门的拥抱树立了灾难性的先例，私营部门的“赢”往往建立在它本应帮助的人们的“输”之上。2000年代，当美国军队在伊拉克和阿富汗发动空袭时，美国国际开发署被赋予了“重建”这两个国家的任务，据称“旨在使其资金分配发挥最大效用”（这是他们的话，重点是我的）。全球发展联盟和开发信贷管理局的举措对于确保美国公司获得这一重建工作的合同至关重要。在伊拉克实际上被美军入侵的一个多月前，美国国际开发署就开始向一些“预先合格”的公司征求重建该国的投标。

  由于与美国政府有着密切的政治联系，贝克特尔公司是其中一个企业。例如，在2000年代初，贝克特尔的领导层坐在不同的、影响力巨大的机构中，这些机构为国防部提供相关建议，并鼓动公众支持入侵，确保公司能从战争中获利（贝克特尔最终获得了超过10亿美元的合同）。战争、发展援助和企业利润之间的界限不仅开始模糊，而且最终被证明对美国和伊拉克来说都是一项代价高昂的事业。2006年，在未能完成其重建项目的一半以上，并且有52名员工死亡（其中大多数是伊拉克人）后，贝克特尔离开了该国。

  当美国国际开发署“预先批准”贝克特尔参与伊拉克重建时，该公司在执行发展中国家私有化项目方面的无能已经广为人知。在20世纪90年代，贝克特尔是帮助印度马哈拉施特拉邦私有化能源的公司之一。该公司很快陷入了人权侵犯、腐败和潜在环境破坏的争议之中。马哈拉施特拉邦政府最终意识到，该公司生产的电力如此昂贵，以至于支付每年2.2亿美元的固定费用（以维持电厂运行）比实际从其购买电力更为便宜。同样，在1999年的玻利维亚，贝克特尔与独裁者出身的总统胡戈·班泽尔签署了一项协议，对科恰班巴市的水进行私有化。不久之后，贝克特尔提高了水价，以至于每月收入100美元的玻利维亚人不得不支付20美元的月费用来购买水，这随后导致了该市的一系列抗议活动，政府宣布进入“紧急状态”，并最终逆转了私有化进程。该公司此后放弃了这两个项目，并因损失的利润起诉了印度和玻利维亚的政府。

  美国国际开发署的堕落及其对私营部门的拥抱是一个两党项目。如果说布什政府通过全球发展联盟和开发信贷管理局开始正式让私营部门参与对外发展，那么奥巴马政府则真正将这种参与提升到了战略层面。2016年，曾在布什政府监督全球发展联盟计划的美国国际开发署前工作人员明确说：“公私合作伙伴关系不是共和党或的概念。”当时，他与可口可乐公司的代表和奥巴马政府美国国际开发署的代表一起作为“证人”发表了这一声明。

  在私营部门工作25年后，埃里克·波斯特尔（Eric Postel）在奥巴马政府期间为美国国际开发署工作，他这样描述与私营部门合作的增长：

  1.0版本：20世纪90年代，美国试图在东欧和前苏联为私营部门建立支持性环境

  2.0版本：2000年代初，通过公私合作伙伴关系（PPP）和开发信贷管理局的项目级合作，这一使命得到扩展

  3.0版本：在奥巴马政府期间，与私营部门建立了战略联盟，以在多年和多届政府的规模上运作

  奥巴马政府监督的此类计划的最大例子是“电力非洲”和“粮食安全与营养新联盟”计划。两者都是美国国际开发署主导的多国和多组织联盟，帮助私营部门进入发展中国家（尤其是非洲国家）有利可图的能源和农业商业部门。

  美国国际开发署对私营部门合作伙伴的日益依赖（以及随之而来的问题）能够最终靠其与杜邦公司的合作来说明。杜邦公司，这家农业巨头，一直是美国国际开发署最忠实的合作伙伴之一。它是曾经被称为农药和转基因公司“六大巨头”之一——尽管由于最近的合并，“六大巨头”正迅速成为“四大巨头”，甚至有可能是“三大巨头”。杜邦公司，像其他农业巨头一样，也是世界上最危险的公司之一。它的历史包括在第一次世界大战中制造火药，在第二次世界大战中制造，在越南战争中制造橙剂。它热情参加转基因立法的游说和种子的强制专利，这使农民陷入困境。

  杜邦公司还与一种名为氯吡瑞弗斯的农药有关，这种农药会导致儿童大脑损伤。这种农药自1995年以来一直在环境保护署（EPA）的监视之下，但直到去年，杜邦才最终宣布将停止生产氯吡瑞弗斯，理由是销量减少。尽管其争议性和危险的过去——以及其接着来进行的、违背农民及其家庭生计和健康的活动——杜邦公司还是在美国国际开发署领导的最大全球粮食安全计划之一“粮食未来”（FTF）下获得了丰厚的合同。

  FTF于2010年启动，作为“粮食安全与营养新联盟”计划的一部分，目标是结束全球饥饿、贫困和营养不良。2013年，在FTF下，杜邦、美国国际开发署和埃塞亚政府在该国农业发展和粮食安全方面建立了合作伙伴关系（该合作仍在进行中）。通过这一合作，杜邦在埃塞俄比亚建立了工厂和仓库，并向当地农民分发种子。自那时起，杜邦还一直在就一种用来制造特氟龙的化学物质解决数千起诉讼，这种化学物质与美国和其他几个国家人类和动物健康的灾难性影响有关。但这些诉讼并未影响杜邦与美国国际开发署合作的资格。相反，它获得了更广阔的舞台作为回报。

  像FTF这样的合作帮助杜邦进入非洲农业市场，进一步巩固其对全球种子市场的控制。这具有严重的后果，因为农业市场的企业整合扼杀了这些国家的本地竞争潜力。在最近的农业行业合并之后，全球70%的农药行业和超过60%的商业种子行业被仅仅三家公司控制。我们现在有足够的证据说明工业农业模式的“灾难性生态影响”，其后果包括气候平均状态随时间的变化、生物多样性丧失和“对长期粮食安全的威胁”。杜邦长期处在这一模式的前沿，像与美国国际开发署这样的合作帮助该公司延续这一模式，威胁到其本应保护的全球粮食安全。

  近年来，美国国际开发署面临一个难题——它本应帮助塑造一个“不再需要对外援助”的世界，然而，我们距离这一目标比1961年还要遥远。该机构通过转移目标来应对。虽然美国国际开发署在其早期像私营部门的承包商一样运作，但现在它正逐渐将自己定位为私营部门的次要合作伙伴。它将此称为东道国的“自主发展之旅”。但美国国际开发署现在所追求的自力更生是基于将责任、网络、合同和机会移交给大公司的。本质上，它是在用一种依赖关系取代另一种。

  “自力更生”已成为美国国际开发署的座右铭，“私营部门参与”（PSE）是其声称用于实现这一目标的主要工具。例如，在新的私营部门参与政策中，美国国际开发署署长热情地表示，“国际发展的未来是企业驱动的”。PSE政策旨在帮助美国国际开发署实现两个目标：（1）结束对外援助（即自力更生）；（2）为美国企业创造机会。该政策提出“将私营部门参与制度化为美国国际开发署运营模式的核心原则”。一方面，它将资金和责任向私营企业转移。另一方面，它简化了与企业的沟通和采购流程，使企业尽可能轻松地加入这一行列。例如：美国国际开发署现在在其运营的每个国家都有私营部门的联系点；同样，通过成立一个单独的发展银行（与开发信贷管理局合并）来直接处理对企业的财政援助，简化了对企业的财政援助。

  通过制度化PSE，很明显，美国国际开发署本质上是在其对外援助项目中制度化了利润动机，而这些项目最初（至少在纸面上）是出于道德义务。2016年布鲁金斯学会的一项研究之后发现，自2001年以来，该机构已启动了超过1600个公私合作伙伴关系（PPP）。其中，54%直接与商业伙伴的商业利益相关，另有29%与伙伴的更广泛的“战略利益”相关。据称，私营公司的利润率将确保PPP计划的长期可持续性，因为即使美国国际开发署不再提供任何援助，这一些企业也能继续运作。

  然而，这一利润率也是基于对资源的不可持续消耗，这剥夺了贫困国家可用于建立自力更生的生态和人力资源。让我们再来看看杜邦，美国国际开发署最喜欢的私营合作伙伴之一。2018年，杜邦因环境违规被环境保护署罚款超过300万美元；2019年，它在美国100个水污染者指数中排名第一，成为美国最大的水污染者。然而，就在第二年，杜邦与美国国际开发署合作，在埃塞俄比亚的一个干旱村庄提供清洁水。

  不知何故，我们被要求相信，美国最大的水污染者将在埃塞俄比亚提供可持续的清洁水解决方案。同样，可口可乐公司也因耗尽水资源、水污染和使农民的井水干涸而多次受到批评，但它也与美国国际开发署有着长期合作伙伴关系，以改善发展中国家的“水资源获取”。这些合作伙伴关系帮助这一些企业管理其形象，并继续在这些国家开展业务——这些业务直接与大量水资源枯竭有关。那些在美国深陷环境和人权争议的公司，却因解决这样一些问题而获得进入贫困国家市场的后门，而这样一些问题正是它们的业务所为人所知的造成或加剧的。

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